3.5 कर्मचारीतन्त्र र यसको विकल्प

✍ खुबीराम खनाल , prasashan.com

सार्वजनिक प्रशासनको क्षेत्रमा विद्यमान प्रशासनिक संयन्त्र, संरचना, कार्यविधि एवम् सो कार्यमा संलग्न कर्मचारीहरूको समष्टिगत रूप हो, कर्मचारीतन्त्र । सार्वजनिक नीति निर्माणमा सहयोग गर्ने, प्रतिपादित नीति तथा कार्यक्रम कार्यान्वयन गर्ने तथा शान्ति, सुरक्षा, सुव्यवस्था र सुशासन कायम राख्ने उदेश्यले स्थापित प्रशासन संयन्त्र र त्यसमा क्रियाशील कर्मचारीहरूको समष्टिगत रूप नै कर्मचारीतन्त्र हो ।

कर्मचारीतन्त्र(ब्यूरोक्रेसी) शब्दको प्रयोग सर्वप्रथम भिसेन्ट डी. गोर्नेले सन् १७४५ मा नकारात्मक अर्थ जस्तैः ढिलाइ, लालफिता शाही, स्वार्थ, मूर्खता, स्वविवेक आदि बाट गरेको पाइएता पनि सकारात्मक रूपमा यसको व्याख्या भने जर्मनीका समाजशास्त्री म्याक्स वेवरले गरेका हुनाले उनलाई कर्मचारीतन्त्रका पिताको रूपमा मानिएको छ ।

सैनिक वा प्रहरी सेवा बाहेकको सरकारको कार्यकारी अन्तर्गतको कानुनी आधारमा स्थापित, परिभाषित एवम् सञ्चालित वृत्ति प्रणालीमा आधारित, योग्यता मूलक, तटस्थ एवम् निष्पक्ष, सरकारको नीति र कार्यक्रम कार्यान्वयनमा प्रतिबद्ध, जनसेवी, व्यावसायिक संरचना र समूह निजामती सेवा हो । जसले कर्मचारीतन्त्रको ठुलो हिस्सा ओगटेको छ ।

निजामती सेवा कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका एवं राज्य सञ्चालनका निकायको समष्टि हो, जसमा सार्वजनिक लाभको पदमा बसेर सार्वजनिक उत्तरदायित्व निर्वाह गर्ने राजनीतिक नेतृत्व वा छनोट बाहेक अन्य विधिबाट प्रतिनिधित्व गर्नेहरू समेत पर्दछन् । यसो भनिरहँदा कुनै देशमा सैनिक सेवा, शिक्षक, प्रध्यापकहरुलाई समेत निजामती सेवा भनिएको पाइएको हुँदा निष्कर्षमा के भन्न सकिन्छ भने कुनै पनि सेवा निजामती सेवा हुनका लागि वस्तुत उक्त मुलुकको कानुनले उक्त सेवालाई निजामती सेवाको रूपमा परिभाषित गरेको हुनुपर्छ ।

निजामती सेवाको विकासक्रमलाई हेर्ने हो भने यसको केही विशेषता भएको सेवाको विकास चीनमा हान र सुङ वंशको शासनकालमा परीक्षा दस्तुर लिएर कर्मचारी भर्ना गर्ने प्रचलन सुरु भइसकेको भएता पनि निजामती सेवा शब्दको प्रयोग सहित सन् १९५४ मा बेलायतमा पब्लिक सर्भिस कमिसनको स्थापना भई योग्यता प्रणालीको अवलम्बन गरी भर्ना लिन थालियो भने नेपालमा प्रजातन्त्रको स्थापना सँगै वि.स. २००८ असार १ गते निजामती सेवालाई व्यवस्थित गर्न लोक सेवा आयोगको स्थापना भएको पाइन्छ ।

नेपालको संविधानको धारा २४३ मा निजामती सेवालाई निम्नानुसार परिभाषित गरेको छ:
‘निजामती सेवाको पद भन्नाले सैनिक वा नेपाल प्रहरी वा सशस्त्र प्रहरी वल, नेपालको कर्मचारीको सेवाको पद तथा निजामती सेवाको पद होइन भनी ऐन बमोजिम तोकिएको अन्य सेवाको पद बाहेक नेपाल सरकारका अरू सबै सेवाको पद समझनु पर्छ ।’

त्यस्तै, निजामती सेवा ऐन, २०४९ को दफा २ मा निजामती सेवा भन्नाले दफा ३ बमोजिम गठित विभिन्न दश वटा सेवालाई बुझिन्छ भनी परिभाषित गरेको छ ।

यस अनुसार उल्लिखित सेवा मात्र निजामती सेवा हुन् भन्न सकिन्छ । नेपालको संविधान र निजामती सेवा ऐन, २०४९ को परिभाषाको आधारमा निजामती सेवाको परिभाषामा विरोधाभास छ, किनकि संसद् सेवा र स्वास्थ्य सेवा के हो ? भन्ने सम्बन्धमा परिभाषा द्धिविधापूर्ण नै छ ।

कर्मचारीतन्त्रको ठुलो हिस्सा ओगट्ने नेपालको निजामती सेवामा निष्पक्ष छनौट प्रक्रिया, उच्च साख सहितको लोक सेवा आयोगबाट योग्यता प्रणालीको आधारमा हुनु, सेवा सञ्चालनको लागि आवश्यक नीति र कानुनी व्यवस्था, सेवाको स्थायित्व, निरन्तरता र सुरक्षाको प्रत्याभूति हुनु, व्यवसायिकताको प्रवर्द्धन गर्न विभिन्न १० सेवा, ५३ समूह र ४३ उप–समूह गठन गरी सेवा प्रवाह गरिनु, क्षमता विकासका लागि विभिन्न तालिम केन्द्रहरूको स्थापना र कार्य सञ्चालन गरिनु, सामूहिक सौदावाजीको स्वतन्त्रता हुनुका साथै वृहत् राजनैतिक परिवर्तनमा पनि अनुकूलन हुन सक्नु नेपालको निजामती सेवाको असल पक्ष हुन् ।

त्यस्तै, नीतिगत अस्थिरता, समन्वयको अभाव, पदस्थापन, सरुवा, तालिम, बढुवामा अनुमानयोग्य प्रणाली स्थापित नहुनु, कर्मचारीको ठुलो हिस्सा केन्द्रमा रहेको छ भने सेवा प्रवाह गर्ने निकायमा जनशक्तिको अभाव हुनु, राजनीति र प्रशासन एक अर्कालाई आक्षेप लगाने प्रवृत्ति कायमै रहनु, विद्यमान ऐन, नियमको पालना गराउने र त्यसको अनुगमन गर्ने परिपाटी नहुनु फलस्वरूप  कार्यसम्पादनमा आधारित दण्ड तथा पुरस्कार प्रणाली स्थापित हुन नसक्नु जस्ता नेपालको निजामती सेवाका खराब पक्ष हुन् ।

पछिल्लो समयमा विश्वव्यापी करण, आर्थिक उदारीकरण, प्रविधिको विकास तथा अध्ययन, रोजगारी लगायत विभिन्न कारणले मानिसको विश्वव्यापी आवागमन, राजनीतिक चेतना र संलग्नता एवं निजी क्षेत्रको बढ्दो प्रभावका कारणले समेत नागरिक विश्व परिवेश र परिवर्तन सँग परिचित छन् । यस कारण पनि सार्वजनिक सेवामा कार्यरत कर्मचारी माथि सेवाको गुणस्तर, विश्वसनीयता, व्यवहार तथा शैलीमा सुधार ल्याउनु पर्ने बाध्यता एवं चुनौती थपिएको छ ।

यसरी कर्मचारीतन्त्रलाई पद्धतिको रूपमा हेर्दा यसका सकारात्मक पक्षहरू बढी देखिने र प्रवृत्तिको रूपमा हेर्दा यसका नकारात्मक पक्ष बढी देखिने हुन्छ । यदि कर्मचारीतन्त्रलाई भ्रष्ट र कार्य सम्पादनमा उदासिनता, जनताको आवश्यकता पुरा गर्नको साटो राजनीतिक सरकारको चाकडी र चाप्लुसीमा व्यक्तिगत स्वार्थ पुरा गर्न लागि पर्ने कर्मचारीहरूको सङ्गठनको रूपमा लिने हो भने पक्कै पनि यसको विकल्प हुन सक्ला तर यसका अवगुणलाई मात्र नहेरी यसलाई एउटा पद्धति र प्रणालीको रूपमा ग्रहण गर्ने हो भने यसको विकल्प नभई सुधारको मात्र सम्भावना रहन्छ ।

वास्तवमा कर्मचारीतन्त्रमा विद्यमान नकारात्मक प्रवृत्ति हटाउन विभिन्न विकल्पहरूको बहस समेत हुने गरेका छन् । ती विकसित भएका महत्त्वपूर्ण विकल्पहरूको निम्नानुसार व्याख्या गरिन्छ:

कर्मचारीतन्त्रका विशेषता र विकल्प:
१. स्थायी सेवा : कर्मचारीतन्त्र एक स्थायी सेवा भएको हुनाले नीति निर्माण गर्ने राजनीतिको लक्ष्य अनुसार काम गर्न नसकेको हुँदा राजनीतिले चाहे बमोजिमका सेवा प्रवाह हुन नसकेको आरोप लाग्ने गरेको छ ।

यसको विकल्पमा सेवा करार मार्फत सेवा प्रवाह गर्ने प्रणाली स्थापित गर्न सकेमा राजनीतिले चाहेको तीव्र गतिमा कार्य हुन सक्छ भनी यसको विकल्प माथि बहस थालिएको छ ।

२. पदसोपान : कर्मचारीतन्त्र पदसोपानको आधारमा चल्ने हुँदा सेवा प्रवाहमा सङ्गठनका सबै सदस्यलाई सङ्गठन प्रति समान जिम्मेवार बनाउन नसकिएको तर्क उठ्ने गरेको छ ।

यसको विकल्पमा सङ्गठनमा क्षितीजिय संरचना कायम गरी सङ्गठनका सबै सदस्यलाई सङ्गठन प्रति समान जिममेवार बनाइ सङ्गठनको अभिष्ट पुरा गर्न सकिने विकल्प माथि पछिल्लो समयमा बहस थालिएको छ ।

३. कानुनी कठोरता : कर्मचारीतन्त्र कानुनको परिधि भित्र रहेर सेवा प्रवाह गर्नु पर्ने सङ्गठन भएकाले कानुनी जटिलता देखाई जनताको पक्षमा काम नगरेको आक्षेप कर्मचारीतन्त्रमाथि लाग्ने गरेको छ ।

यसको विकल्पमा कानुनी अड्चन देखा परेमा त्यसलाई सहज रूपमा फुकाई सार्वजनिक सेवा प्रवाह गर्ने एक्ज्युक्युसन अफ सन सेट ल को बारेमा बहस थालिएको छ ।

४. तटस्थता : राजनीतिक तटस्थताको नाममा राज्यको नीति बमोजिम पनि कार्य नगरेको आरोप पछिल्लो समय कर्मचारीतन्त्रले खेप्दै आएको छ ।

यसको विकल्पमा तटस्थ प्रशासन नभई स्च्छ प्रतिस्पर्धी प्रशासनको बारेमा बहस थालिएको छ ।

५. अवैयक्तितता : कर्मचारीतन्त्रलाई अवैयक्तिक सेवाको रूपमा ग्रहण गरिँदा यसले कुनै पनि कामको जिम्मेवारी वहन नगर्ने गरेको आरोप कर्मचारीतन्त्रले खेप्दै आएको छ ।

यसको विकल्पमा पारदर्शीरुपमा सेवा प्रवाह गर्नु पर्ने विषयमा बहस थालिएको छ ।

६. निश्चित तलब : कर्मचारीतन्त्रमा काम गर्ने र नगर्ने बिच कुनै भिन्नता छैन, जसबाट अपेक्षित कार्यसम्पादन हुन नसकेको आरोप कर्मचारीतन्त्रले खेप्दै आएको छ ।

यसको विकल्पमा कार्य समपादनमा आधारित भुक्तानी प्रणाली अवलम्बन गर्नु पर्छ भन्ने अवधारणको विषयमा बहस थालिएको छ ।

७. वृत्ति विकास : ज्येष्ठताको आधारलाई लिएर वृत्ति विकासका सेवा सुविधा उपलब्ध गराउने हुँदा जेठो हुँदैमा वृत्ति विकास स्वतः हात लाग्ने हुँदा कार्यसम्पादनमा ध्यान पुग्न नसकेको आरोप कर्मचारीतन्त्रले खेप्दै आएको छ ।

यसको विकल्पमा सक्षमतामा आधारित वृत्ति विकास प्रणाली अवलम्बन गर्नु पर्ने विषयमा बहस थालिएको छ ।

८. प्रक्रियामुखी : कर्मचारीतन्त्र बढी प्रक्रियामुखी भएकोले प्रक्रिया नमिलेको नाउँमा जनताका काम पन्छाउने प्रवृत्ति बढेको आरोप लाग्ने गरेको छ ।

यसको विकल्पमा कार्यविधि सरलीकरण गरी तोकिएको समयमा जनताका काम पुरा गर्नु पर्ने विषय बहसको क्रममा रहेको छ ।

९. सरकारी एकाधिकार : सार्वजनिक सेवा सरकारको एकाधिकारको विषय भएकोले जनताले छनौटको अवसर नपाएको गुनासो बढिरहेको छ ।

यसको विकल्पमा सार्वजनिक सेवा उदारीकरण तथा बजार केन्द्रित तवरबाट निजी तथा गैर सरकारी क्षेत्रबाट समेत प्रवाह गर्ने व्यवस्था मिलाउनु पर्ने विषय अहिले चर्चाको विषय वनेको छ ।

१०. औपचारिकता : कर्मचारीतन्त्र केवल औपचारिकतामा आधारित छ । यसले जनताको आवश्यकता र चाहना पुरा गर्न नसकेको आरोप लाग्ने गरेको छ ।

यसको विकल्पमा सार्वजनिक सेवालाई विशिष्टिकरण, सेवामुखी, प्रजातान्त्रीकरण गर्दै लैजानु पर्ने जस्ता विषयले पछिल्लो समयमा बहसको लागि स्थान पाउँदै आएका छन् ।

अतः मानव सभ्यताको आरम्भ सँगै विकास भएको कर्मचारीतन्त्रको सम्बन्धमा जतिसुकै नकारात्मक कुरा तथा प्रश्नहरू उठाइएता पनि यसको खास विकल्प पहिचान गर्न सिकाएको छैन र सायद कुनै अन्तिम विकल्प पनि छैन । कर्मचारीतन्त्रको अन्तिम विकल्प भनेको यसमा देखिएका कमी कमजोरीहरूलाई हटाउँदै लगी यसलाई जनमुखी, उत्पादनमुखी, नतिजामुखी, जिम्मेवार, उत्तरदायी, सबल, सक्षम, सुदृढ, सेवामूलक, विकास मैत्री र लोकतान्त्रिक बनाउनु नै हो ।